Entegre Sağlık Kampüslerinde /Şehir Hastanelerinde maliyet hesabını birde benden dinleyin:Bilkent Şehir Hastanesi-I

CHP İzmir Milletvekili değerli Musa Çam aracılığıyla öğrendim. Katkısı için kendilerine bir kez de buradan teşekkür ederim.Bütçe görüşmeleri sırasında Sağlık Bakanlığı TBMM'de milletvekillerine "Paranın Değeri Analiz Yaklaşımı:Bilkent Şehir Hastane Örneği"  (Analiz) isimli bir çalışma dağıtmış. Analizde, Bilkent Şehir Hastanesi Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) modeli yerine bütçe imkanlarıyla yapılsaydı projenin devlete maliyeti 1,3 milyar TL daha yüksek olacaktı sonucuna ulaşılıyor. (resimleri büyütmek için üzerini tıklayınız)


Çalışmayı inceledim ve pek çok yanlışa ve çelişkiye şahit oldum. Önceki yazılarıma göre çok daha uzun olacak bu yazıda, şehir hastanesi projesinin daha ekonomik olduğunu göstermek için yapıldığını tahmin ettiğim tarih, kavram ve hesaplama hatalarını paylaşacağım. Hataların gerçek nedenlerini bilmemekle beraber,  şimdilik, PPP literatüründe yapılan çalışmalarda hastane projelerinde KÖİ sözleşmelerini daha ekonomik göstermek için bu tür analizler yapıldığı hususunun  önceden de gündeme getirildiğini belirteyim.

Bakanlık ilana çıktığında bu projenin ismini Ankara Bilkent Entegre Sağlık Kampüsü olarak belirledi. Sonradan  Şehir Hastanesini demesinin nedenini anlamadım. Bakanlığa uygun biçimde bu yazıda  ben de Bilkent Şehir Hastanesi diyeceğim (BŞH).

Bakanlığın yaptığı Analize KÖİ literatüründe Kamu Kesimi Karşılaştırıcısı (Public Sector Comparator) denilmektedir. Bu analiz pek çok ülkede  proje geliştirme aşamasında kamu hizmeti verilecek tesisin KÖİ ve klasik kamu alımı yöntemlerinin maliyetlerinin karşılaştırılmasında kullanılmaktadır. Analiz sonucunda  daha  ekonomik (public money for value) olanıyla da yola devam edilmektedir.

Başlayalım. 

İhale Süreci

BŞH'nin ihalesi 21.06.2010 tarihinde ilan edildi. Ön Yeterlik ihalesi 11.08.2010 tarihinde yapıldı; teklifler 23.05.2011 ve nihai teklifler de 30.09.2011 tarihinde alındı. İhaleyi yıllık 289 milyon TL kira bedeliyle IC İçtaş İnşaat San.Tic. A.Ş. - Dia Holding Fzco İş Ortaklığı aldı (IC-DİA).   Bu tarihler önemli çünkü, Analizin BŞH'nin KÖİ modeliyle yaptırılmasına karar verilmeden önce (ihale ilanında önce) yapılması gerekiyordu. Kazanan firmaysa maliyet hesabını ihale ilanından sonra ayrıntılarına vakıf olduğu şartname üzerinden yapacaktır.Bu durumda klasik yöntemle maliyet hesabı yapılırken 2010 ve/veya 2011 koşullarının gözetilmesi gerekmektedir. Analizde kazanan firmanın hesaplaması 2011 yılında verilen teklif üzerinden; BŞH'nin klasik yöntemle yapılması durumunda tahmini  maliyet 2016 fiyatlarıyla hesaplanmaktadır. Bu fahiş hata, 5 yıllık süre içerisinde gerçekleşen fiyat ve faiz artışları nedeniyle klasik yöntemi daha pahalı hale getiriyor.   

İnşaat birim maliyeti
Klasik yöntemde maliyet hesaplanırken 2016 yılında Resmi Gazetede yayımlanan V. Sınıf B grubu yapıların inşaat birim m2 maliyeti (1.610 TL)  esas alınmaktadır. Oysa, KÖİ yöntemine göre maliyet hesaplamasında teklifi alınan IC-DİA  projeksiyonunu 2011 yılı koşullarına göre yaptı. Bu yıl için inşaat birim m2 maliyeti 1260 TL'dir. Bu nedenle, Analiz klasik yöntemin maliyetini olması gerekenden yaklaşık %30 daha yüksek bir birim maliyetle hesaplamaktadır. Yanısıra 2016 yılı birim maliyetine % 2 peyzaj maliyeti eklenerek 1.772 TL değeri bulunuyor. İşlemi ben de yapıyorum 1610*1,02=1642,2 TL; Analizdeki işlem hatasından 130 TL daha düşük bir değer buluyorum.Bu işlem hatası nedeniyle de birim maliyet % 8 daha artmaktadır. Sonuç olarak, inşaat birim maliyeti % 44 daha yüksek kullanılarak klasik yöntem olması gerekenden daha pahalı gösteriliyor.  

İskonto oranları

Analizde faiz ve iskonto hesaplamalarında kullanacak veriye (% 10,5) gösterge olarak Hazine Müsteşarlığı Kamu BorçYönetim Raporu'nun (KBYR) Mart 2016 sayısında yer alan TL verim eğrisini kullanacağı bildiriliyor. Birim maliyet hesaplamasında yapılan hatanın bir benzeri de burada karşımıza çıkıyor. KBYR TL verim eğrisi çeşitli tarihler itibariyle Devlet İç Borçlanma Senetlerinin (DİBS) vadeye göre kalan sürelerine göre faizlerini göstermektedir. Neden olduğunu anlamadım ancak, Analizde  rapor tarihine en yakın olan 29.02.2016 tarihli faizler değil, 30.09.2015 tarihliler dikkate alınıyor. Bunun yanısıra, BŞH'nin  klasik yöntemle yapılması durumunda banka kredisi kullanılacağı ve bu nedenle faizlerin 1 puan daha yüksek olacağı belirtiliyor. İyi de DİBS'lerin  başlıca müşterisi zaten bankalar. Hazine KÖİ projesi için DİBS ihraç ettiğinde bankalar daha yüksek bir faiz mi teklif edecek? Bu varsayımın, BŞH'nin klasik yöntemle yapılması senaryosundaki finansman maliyetini yükseltmek dışında görünen bir katkısı bulunmamaktadır. Devletin borç servisi kapasitesinin şirketler kesiminden daha güçlü olması nedeniyle daha düşük faizlerden borçlanabilmesi finansın açık bir  gerçeğidir. Bu nedenle de PPP literatüründe, "özel sektör neyi daha iyi yapacak da finansman maliyetindeki dezavantajının üzerinde etkinlik sağlayabilecek" şeklinde bir tartışma yapılmaktadır.

İhalenin yapıldığı dönem itibariyle gerçekleşen faizler dikkate alınsaydı iskonto oranı daha da düşük olacaktı. 31.12.2010 tarihi itibariyle vadesine 3.250 gün kalan DİBS'lerin faiz oranı % 8,5 civarındadır ve analizde kullanılan orandan 3 puan (%26) daha düşüktür. Bu faiz oranı neden önemlidir? Birincisi, faiz ne kadar yüksek tutulursa klasik yöntemde devletin borçlanma maliyeti de o kadar artacaktır. İkincisi, bu gösterge faiz net bugünkü değer hesaplanmasında kullanılıyor. İskonto oranlarının seviyesi KÖİ'ni klasik yönteme göre daha pahalı/ucuz göstermenin önemli bir aracıdır. Geleneksel yöntemde devletin yatırım harcamaları kısa dönemde (3 yıl), KÖİ yönteminde ise hizmet bedeli ödemesi şeklinde  uzun dönemde (25 yıl) gerçekleşmektedir. İskonto oranı ne kadar yüksek tutulursa uzun  dönemli BŞH kira giderlerinin NBD o kadar düşük olacaktır. Bu tür bir manipülasyon tehlikesini önlemek için Birleşik Krallık (%3,5 reel) ve Avustralya'da (%6 reel) iskonto oranları kanunla sabitlendi.
Diğer taraftan klasik yöntemde borçlanmanın  yatırımın %80'i oranında gerçekleşeceği öngörülmektedir. Çünkü mevzuat yatırımın en az %20'sinin öz sermaye ile gerçekleştirilmesini istemektedir. İyi de ister krediyle sağlansın (faiz) ister öz varlıklardan karşılansın (fırsat maliyeti) sermayenin de bir finansman maliyeti bulunmaktadır. Analiz, bu açık finans gerçeğini de ihmal etmektedir. Oysa öz sermaye için de  bir fırsat maliyetinin hesaplanması gerekmektedir.

 Yaklaşık maliyet ve ihale

Analizde BŞH'nin klasik yönteme göre yapılan maliyet hesaplaması esasen 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nda (KİK) yer alan "yaklaşık maliyet"* kavramına benzemektedir (m. 9). Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği'nin 9. maddesinde yaklaşık maliyet hesabına esas fiyat ve rayiçlerin tespitine ilişkin usul ve esaslar yer almaktadır.Analizde yatırım değeri 3 milyar TL olarak öngörülen BŞH'nin maliyeti sadece birim maliyet üzerinden yapılmaktadır. Oysa, ihale mevzuatı yatırımın yaklaşık maliyetinin hesaplamasında inşaat birim maliyetinin yanı sıra ihaleye konu işe benzer işlerin daha önceki ihale teklif bedellerinin, ilgili meslek odalarının ve üniversitelerin verilerinin ve piyasa rayiç bedellerinin de kullanılmasını istemektedir. Analizde bu tür bir çalışma yapmak yerine kolaycılığı kaçılmakta ve bu denli büyük bir projenin maliyet hesaplamasında sadece birim maliyet kullanılmakta ve bu maliyete mobilya ve bazı tıbbi cihazlar için  % 25 oranında "ek yapısal ve donanım" şeklinde bir de ekleme yapılmaktadır. Bu tür hesaplar bürokraside çok sevilen ve sıkça kullanılan "olsa olsa" yöntemine dayanmaktadır. Bunun yerine, Analizde ihale şartnamesine uygun olarak ayrıntılı araştırma yapılarak bu mobilya ve tıbbi cihazlar için piyasa fiyat araştırması yapılmalıydı. Yapılmamış.

Çok daha önemlisi, Analizde klasik  yöntemle yapılacak hastanelerin KİK usul ve esaslarına göre ihale edileceği gerçeği göz ardı edilmektedir. Yukarıda belirttiğim gibi hastaneler dahil devletin bütün yapım işlerinde yaklaşık maliyet hesaplanır ve buna göre  ihaleye çıkılır. Kamu İhale Kurumu  yaklaşık maliyet ve sözleşme bedellerine ilişkin bilgileri Kamu Alımları İzleme Raporlarında paylaşmaktadır. 2011 yılının ilk 9 ayına ilişkin raporunda Kurum istatistikleri şunu söylüyor: "Yaklaşık maliyetin piyasa rayiçlerine uygun şekilde belirlenmesi durumunda, sözleşme bedeli yaklaşık maliyet oranı (SB/YM), kamunun gerçekleştirilen ihalelerden ne kadar tasarruf ettiğini ve istekliler açısından rekabetin nasıl yaşandığını belirleyen çok önemli bir göstergedir. ...ortalama sözleşme bedeli yaklaşık maliyet oranları tüm alımlar için %74,31 olurken .... yapım işi ihalelerinde %65,87 olarak gerçekleşmiştir." denilmektedir. Bu bilgi dikkate alınsaydı;  Analizde, klasik yöntemdeki birim maliyete göre belirlenen  olası yaklaşık değer değil; tıpkı BŞH'nin ihale sonucunda ortaya çıkan bedel gibi klasik yöntemin olası ihale sonucunda ortaya çıkacak bedel kullanılırdı. Yani, klasik yönteme göre belirlenen ihale bedelinin  o dönemde yapım işleri için gerçekleşen ortalama SB/YM oranında (yaklaşık % 65) ortaya çıkacağı kabul edilmesi gerekmektedir.

Rekabetçi Yansızlık
Hesaplamada kullanılan diğer bir varsayım BŞH'nin KÖİ modeli ile yapılması durumunda devletin NBD 120 milyon TL tutarında vergi geliri elde edeceği belirtilmektedir. PSC literatüründe önemli bir husus da rekabetçi yansızlık (competitive neutrality) uygulamasıdır. Rekabetçi yansızlık hesaplaması veriler ve teşvikler nedeniyle kamu kurumlarının özel teşebbüsler karşısında sahip oldukları maliyet avantajlarının eşitlenmesi işlemidir. Bu durumda, vergi hesaplamasının her iki proje için de uygulanma(ma)sı gerekmektedir.

Analizde yapılan bu önemli hatalar düzeltildiğinde şüphesiz daha gerçekçi ve çok daha farklı bir durumun ortaya çıkması kaçınılmaz bir gerçek.

Devam edeceğim.


* KİK yaklaşık maliyeti şu şekilde tanımlamaktadır: Yaklaşık maliyet mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenir ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir. Yaklaşık maliyete ihale ve ön yeterlik ilânlarında yer verilmez, isteklilere veya ihale süreci ile resmî ilişkisi olmayan diğer kişilere açıklanmaz.
 

Hiç yorum yok:

Yorum Gönder